电动自行车 电动自行车使用者以中低收入群体为主 该如何治理

探索中国特色电动自行车治理路径

资料图:电动车。中新社记者张斌摄

导读:近年来，电动自行车在给人们出行带来便利的同时，也给交通秩序和安全带带来了极大的挑战。如何治理和规范电动自行车，是一个涉及亿万人人身权利和财产权利的法律问题。近日，清华大学法学院举办了“中国电动自行车治理经验与挑战研讨会”，记录和分享了近十年来中国电动自行车地方立法经验，为电动自行车治理提供了宝贵经验。本期音频版摘录了部分专家观点，以飨读者。

立法研究需要解决哪些问题

于凌云:电动自行车的立法存在很多问题:第一，是否允许使用和发展电动汽车，即电动汽车的管理是否可能限制公民的财产权，以及如何从理论上解释这个问题，这在学术界引起了很大的争议。第二，如何将地方治理与“三大行政法”联系起来。目前，NPC法工委正在对“三部行政法”进行修订，如何回应地方治理需求是一个重要问题。在电动自行车治理过程中，地方立法能否设置新的强制法、规定新的违法行为、设置新的目录，需要进一步探讨。

蒋明安:规范和控制电动汽车的第一个方法是立法，这是由法律、法规和规则来规范的。目前地方立法只能规定地方事务，那么电动自行车的管理是否属于地方事务？为什么不颁布国家立法？

目前，每个城市都面临着不同的电动汽车治理问题。有些地方很严格，有些地方很宽松。比如湖南汨罗是县级市，所以没有限制。地方立法有道理，但有没有可能在国家层面进行统一立法，再由地方政府法规或地方法律法规作出执行性规定？

第二条路径是管理和执法。第三条路径是人的观念的形成。如何让人们接受电动汽车的相关规范，如何保护公民的财产权？电动自行车可以从生产、销售、使用三个环节进行监管。在生产过程中，立法需要明确生产多大、多、快的电动汽车；规定生产超标电动车的厂家的责任。在销售过程中，要制定销售清单，明确电动自行车的相应型号，查处假冒伪劣商家。在使用链接时，要考虑制定许可、注册、行使等规则。每一个环节都需要把握。

陈东:据不完全统计，目前符合国家标准和超标的电动自行车有2.7亿辆。用户以中低收入群体为主，在事故赔偿和使用方面存在诸多问题。电动汽车立法研究具有重要的现实意义和历史意义。首先是电动自行车的定义。目前非机动车种类很多，有的是普通电动自行车，有的是电动滑板车，有的是两轮平衡车。滑板车和平衡车目前还不算车辆。其次，通过不同主体之间的讨论和论证，形成了新的国家标准。第三，在新国标制定之前，对于电动汽车的性质存在争议，尤其是对于超出国标生产的电动汽车，在如何定性和管理上存在困难，这些都使得有必要探索和完善立法。

地方立法的经验和特点是什么

陈东:2003年我国现行道路交通安全法颁布时，我国电动汽车的数量还比较少，相关产业刚刚兴起。人们对电动汽车的使用和立法缺乏期望。现行立法原则上主要规定了电动车——电动车纳入非机动车管理，授权地方政府进行具体细化。电动汽车的立法框架只明确了行驶速度、车辆质量和外形尺寸的国家标准——符合标准、按非机动车管理、按1999年国家标准管理。

根据《道路交通安全法》的授权，出台了一些地方性法规。目前有两种形式:一种是纳入非机动车管理标准，主要被五省市采用。另一个是电动自行车专项立法，涉及13个地方、5个省、8个市。地方电动汽车立法得益于《道路交通安全法》的立法授权和新立法对各区市的相关授权。

目前，国家立法机关正在修订道路交通安全法，并已征求各部门意见，准备近期向社会公开征求意见。目前，修改的总体思路是赋予地方性法规立法权。电动车立法是综合性立法，涉及生产和销售。道路交通安全法无法对电动车全链条进行规范，需要地方立法对全环节进行规范。电动车立法要全面、综合、完整。

于凌云:《北京市非机动车管理条例》的立法过程很有针对性。该条例自2018年11月1日起施行。实施后的期间，大家对立法的印象都很好，没有负面的声音。广东深圳很早就有电动自行车地方立法，效果不错。《南京市道路交通安全管理条例》已经通过实施，江苏省相关立法也正在制定中。黑龙江正在进行电动自行车立法。

王庆祥:北京的地方立法不是最早的，但基于其他地方的立法经验，有一些亮点。在立法过程中已经做了大量的研究。北京立法的主要思路和基本原则是:

一要维护国家法制统一。中国是一元多极的立法体系。对于电动自行车立法中的关键问题，公众和厂商的认识存在偏差，是否严格规范存在争议；销售过程是否适用《产品质量法》或《道路交通安全法》也存在争议。北京的立法坚持道路交通安全法，确定了机动车和非机动车的管理分类，确立了基本原则；遵守《电动自行车和电动摩托车产品质量法》的标准。在立法颁布之前，工商和质检部门对生产和销售进行了整改和管理。

二是实行全方位管理和源头管理。由于前期政府没有及时管理电动自行车，导致销量失控。如何保护人民群众的信任利益是一个难点。重点是处理生产销售中不执行产品质量法的问题。

三是积极稳妥推进原则。北京立法对电动汽车进行系统性监管，必然会影响人民群众的利益。所以设置了三年过渡期，人民群众购买的车辆不是一刀切禁止，而是引导。坚持产销环节管理先行，在3年过渡期内逐步消化存量。坚持舆论宣传先行，形成市民对电动汽车的合理预期。法律颁布后半年作为试用期，也为社会接受法律制度的变化提供了良好的基础。

四是疏堵结合。北京交通拥堵、环境污染严重，希望通过标准化推广使用非机动车，缓解上述问题，让市民树立安全意识。

邹卫平:《北京市非机动车管理条例》重点针对电动自行车和互联网自行车。在法规的系统设计过程中，所有的环节都是标准化的。一个制度设计是销售环节，法规采用产品销售目录，以国家标准为唯一标准，将符合国家标准的产品纳入产品销售目录，是开放的。另一个系统设计是注册。在北京的电动车必须登记并取得行驶证和号牌。为促进市民购买标准电动车，对符合目录的车辆免费发放行驶证和号牌；对不符合规定的车辆，取得临时行驶证和号牌，临时号牌过渡期为3年。此外，刑罚等问题也受到规范。

同时，北京市也启动了实施办法的修订工作。在实施办法中，根据《道路交通安全法》的要求和精神，明确了如何使用的问题，以及滑板、平衡车等。已包含在规格中。此外，头盔的规格、标准及其质量作为倡导条款。将电动三轮车、四轮车纳入机动车管理。法律的生命在于执行，希望以后的执法监督能跟上。

杜莹:执法中的问题通过立法解决。一是解决了部门之间的职责分工问题。北京立法通过职责分工明确各部门职责；源管理通过目录解决。二是解决库存车问题。三是提高非机动车安全标准。第四，非机动车严重违法行为的执法力度有所提高。对部分严重违法行为，已确定现场强制措施，对严重违法行为设定高额罚款。

当前治理的成就和不足是什么

冯欣怡:截至目前，深圳市电动自行车限行道路586条，原特区内主次干道和原特区外中心城区道路已限行90%。目前，深圳市禁摩限电总体运行模式为“强化限制、强化打击、强化分流”，从源头到路面开展联合整治，落实检查督导制度，每月定期向市、区主要领导汇报工作情况，推动工作有效开展。

2012年起，民生行业电动自行车被纳入备案管理。明确从事报刊投递、燃气运输、瓶装饮用水和生鲜乳运输，以及涉及市政设施修缮的行业可以申请备案。有记录的车辆不受受限管理的限制。此外，快递和外卖配送车辆通过“六统一”和“六不准”进行精细化管理。

近年来，深圳在禁摩限电方面取得了很大成绩。一是交通事故死亡人数持续下降，近6年涉及“五类车”的交通事故和死亡人数持续下降。全市交通事故死亡人数连续14年下降。其次，交通文明指数明显提升。

《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》明确规定了电动车违法行为，突出了“重码治乱”的原则。目前，处罚条例的修订也纳入了今年的立法计划。此外，深圳正在推动颁布《深圳市电动自行车管理若干规定》，预计2019年7月颁布，12月1日正式实施。

下一步是做好风险评估，层层消化，平稳过渡；二是设立市级电动自行车管理办公室；三是向公众发放过渡性标志和号牌；四是尽量满足现有电动两轮车的需求；五是加大对完全禁行地区公共交通的投入。

蔡卫国:江苏省是电动汽车生产和使用大省。全省有生产厂家300多家，年产电动自行车1000多万辆。目前，全省电动自行车保有量已达3300多万辆，其中南京超过400万辆。很多不合格车辆、交通违法、交通事故、火灾事故和被盗案件是电动自行车的主要问题。

电动自行车管理存在以下问题:一是源头监管不到位，生产流通环节监管缺位，车辆超标问题未得到根本解决，大量超标电动自行车进入市场。二是驾驶人交通意识淡薄，交通违法行为频发。在实际交通管理过程中，存在执行难、管理难、法律保障不够完善等问题。三是事故索赔难，电动自行车保险覆盖率低，事故后损害赔偿难，医疗费用落实难。四是特殊行业群体大，从事快递、外卖、环卫的电动自行车数量多，使用频率高，尚未形成有效的行业管理。五是法律法规缺失滞后，电动自行车管理的法律法规尚未制定，只是在地方性法规的部分章节进行了原则性规定。此外，新旧国标电动自行车的连接管理普遍缺乏。

《南京市道路交通安全条例》已经批准。下一步，将制定《江苏省电动自行车管理条例》和《南京市非机动车管理办法》，进一步加强电动自行车管理，推进车辆属性和号牌识别。

邓胜斌:衢州市在电动自行车管理方面主要做了以下工作:一是建立了管理目录，符合目录才能销售。第二，立法有创意，比如不分割混合车道的车速是20公里/小时，第三，强制保险。立法鼓励强制保险。在实施过程中，政府通过补贴引导大家参加保险。第四，关于戴头盔，一开始是鼓励的。后来才意识到戴头盔很重要，所以在规定中改成了“应该”，但没有设置处罚。对于不戴头盔的，交警可以责令其改正并进行批评教育。五是明确部门职能，多次召开协调会，建立联合执法机制。第六，设立了法律过渡期，从道路执法实际开始有半年的缓冲期，在此期间大力宣传和引导立法。七是执法联动和集中整治。第八，重视大数据的信息化管理。由于警力不足，为了管控到位，将物联网芯片嵌入车牌，方便监控行车轨迹，发现违法行为，分析违法情况。

当前管理中存在几个问题:一是立法权限相对有限，如强制保险、强制头盔等。第二，管理权力需要通过技术来解决。第三，电动汽车的电池管理存在空问题。四是对销售超标电动车商户的处罚力度有待提高。第五，加强对违法行为的教育。六是要进一步研究解决销售车辆、电动三轮汽车、四轮汽车和外来车辆的管理问题。

梁雨欣:南宁在2009年出台了电动车的规定，明确了登记。2012年开始先行先试，把卡放在北部湾城市，形成一套注册管理办法。登记后，我们开始严格规范道路管理机制。一开始集中整治效果不是很好，电动自行车乱象非常普遍。2014年规定，在后续登记前，在登记过程中对车主进行交通安全教育。之后执法效果很好，95%的违规者表示支持教育工作。在学习教育后的一年里，电动汽车的死亡率下降了50%。

在立法方面做了很多努力，比如南宁制定了交通安全条例。考虑非机动车的其他情况。但是，由于自治区在立法和监督方面有很多限制，地方立法更加严格。自治区和其他各级关于非机动车的立法没有列入议程。

对于电动车的管理，要逐步向机动车靠拢，同时强化行政法律责任，加大罚款额度。此外，电动汽车的许多具体问题也必须认真面对和解决，比如礼貌行人的问题在电动汽车中难以落实；乘客在非机动车内撑伞是否违法；如何处理擅自使用大容量电池的问题，以及超标电动车的处置问题，如果不及时处理，可能会形成新的僵尸车问题。

因此，提出以下建议:第一，国家立法机关可以在基层进行研究，允许一些有特色的地方先行先试。其次，电动汽车被视为《道路交通法》的一个独立章节。三是管理上增加行政强制措施，考虑报废、注销、保险等问题。

文字整理:本报记者林南特

稿件来源:法制日报之声