农村二层旧楼怎么改造 城镇老旧小区改造没钱 专家建议顶楼加一层出售

旧城区住宅小区改造调查

老房子，新问题

中国新闻周刊记者/包

发表于《中国新闻周刊》2019年9月16日第916期。2019年整个夏天，家住北京通州万方家园的吴女士，经常好奇地站在15楼落地窗前，看着对面旅游村屋顶上的工人在烈日下忙碌。

当脚手架上的防尘网被拆除后，改造后的社区终于露出了真面目。这个破旧的社区建于1996年，人们一直想知道它是否会被拆除，它的外观发生了很大的变化，比如用鸟代替枪。深咖浅咖交错的石立面，深红色斜“瓦”屋顶，蛛网状护栏全部拆除，窗户全新更换。乍一看像是低层板楼组成的中高档小区。

据说改造资金全部来自政府，居民不用掏一分钱。吴女士所在小区的业主纷纷表示“求装修”的感叹，不清楚是羡慕还是嫉妒。

与矛盾尖锐的“棚改”不同，一些老旧小区就像被天上掉下来的馅糕砸了一样。但是世界上没有免费的午餐。

住房和城乡建设部政策研究中心研究员赵鲁星告诉《中国新闻周刊》，老旧小区改造的复杂程度远远超出大家的想象。

“盖新房是老问题，改旧社区是新问题。”他说。

旅游“新”村

旅游新村综合整治工程于2018年开工，总投资约5000万元。

通州区老旧小区综合整治协调机构为区长亲自指定的召集人联席会议，由老旧小区综合整治办公室主任担任。

区住建委建材办主任李洋告诉《中国新闻周刊》，申请经历了居民申请、地方政府安排、地方政府向区住建委申请、区住建委实地考察等几个阶段，再由北京老社区联合委员会提交区政府审议通过。

通州旧社区综合整治经历了两个阶段。“十二五”时期主要针对1990年以前建成的社区。目前通州这部分是产权较大的老小区，已经基本改了。新一轮改造主要是1990年至2000年建成的住宅小区。

其中，1996年建成的旅游新村社区是北京较早的商品房社区之一，毗邻西关清真寺。万达广场建成后，成为这个繁华地段的后街和价格洼地。小区由3栋6层楼组成，25个单元，306户，展现了破旧凌乱的老旧小区。该小区无门禁，由北京某物业管理公司管理100年。每月物业费每平方米只有0.55元。

北苑街道办事处规划科负责人齐振宇告诉《中国新闻周刊》，旅游新村社区问题比较突出，群众反映的问题很多，居民改造意愿强烈，所以申请了这个社区。

最终，旅游新村与西营钱洁社区、上绿园社区、小街知春社区、葛步店东里、玉桥中路社区一起，被列入2018年通州第一批综合整治社区。5个项目总占地面积26.35万平方米，涉及单体建筑56栋，预算总投资5.2亿元。

名单确定后，利用各种宣传手段，营造“和谐整改”的氛围。住宅区张贴了《致旧住宅区综合改造住户的一封信》。居委会召开业主代表会议，进行深入调查协商。

旅游新村所属西关社区书记李美丽告诉《中国新闻周刊》，设计方案可以根据居民意愿进行“微调”。

作为上海市第一个也是规模最大的探索“城市合作、政企合作、以区为重点”的新旧模式的地块，上海市黄浦区老城区乔家路地块采用“留改拆”的模式保护其景观。摄影/记者尹

老旧小区改造是菜单式的，分为建筑本身的改造和小区公共区域的改造，每个改造又分为基础类和可选类。地基类别必须改变，包括拆除和违章建筑、控制开洞墙和钻孔、清理群租、控制地下空房间、抗震加固、节能改造、拆除护栏。可选类别包括增加电梯、从平地改为斜坡等。，由居民自愿选择。

根据北京市政府《老旧小区综合整治工作方案》，整治所需资金由两级城市财政共同承担，市财政局将市级资金全部划转至各区统筹使用。简政放权，将老旧小区综合整治的各项具体工作全部下放到区级，被视为北京老旧小区整治的核心经验。

旅游新村建筑本身改造的中标方是国有的北京城乡建设集团有限公司..根据施工招标公告，合同估算价为3000万元。

之后，建设单位和居委会将逐一签署《入户调查确认表》。确认单上有五个勾号:是否同意翻新上下水，是否同意拆除室外护栏，是否同意空移机，是否同意更换外窗，是否同意外窗加装金刚砂防护网。

负责旅游新村项目的北京城建集团项目经理梁杰告诉《中国新闻周刊》，小区里有一个业主微信群，小区306户有190多人。一开始有业主对改造项目不了解，群言中有抵触情绪。后来这个群成了业主和施工方沟通的平台。

根据城市副中心的“高点站”，通州区提升了改造标准。

“从平坦变为倾斜”是一个自行选择的类别，包含在添加的项目中。外墙采用仿石漆，具有大理石效果，窗户采用断桥铝。普通铝合金窗导热快，会成为散热的“桥梁”，断桥铝则采用硬塑料将铝合金从中间断开，增强了材料的隔热性能。

改造的一个重要内容就是改变给排水。老旧小区给排水设施普遍腐蚀老化，容易造成水资源的流失。这次全部换成了PVC管。这个项目很难操作，因为不仅需要同一个单位所有居民的同意，而且居民必须在家里停十天，这对居民的生活影响很大。五个社区给排水整体改造率约35%，其中旅游新村25个单元中已完成24个。

改造所需的行动还包括拆除护栏。拆除后，二楼及以上住户安装防盗金刚砂防护网，一楼住户可安装隐形护栏，但需要更换窗户才能在里面打开。新旅游村有内开和外开两种模式。一楼居民可在规定时限内将意见以真实姓名投入投票箱，投票结果将在小区公告栏公示。投票的最终结果是打开不安的围墙。目前，五个小区的护栏整体拆除率为99%，其中旅游新村只剩下一户居民。

《中国新闻周刊》走访的很多家庭表示，拆除护栏后，并不担心安全问题。顶层居民尤其受益。住在1号楼顶楼六楼的业主刘先生说，今年夏天，在“变坡为平坡”，在外墙贴上保温板后，明显比平时更凉爽、更舒适。一位居民表示希望旧的暖气管道可以更换，但这并没有包括在改造项目中。

目前建筑主体部分已完成，负责公共区域改造的公司已进场，框架空线入地改造即将完成。下一步，社区将实施“光明工程”。改造完成后，人们可以通过人脸识别进入社区。

“已经上升到国家层面”

2011年7月8日，北京市抗震节能建筑综合整治领导小组第一次全体会议召开，被视为我国老旧小区综合整治的序幕。

2015年12月，中央城市工作会议召开。这是1978年以来，习近平总书记、李克强总理首次在中心城市工作会议上发表重要讲话。正是在这次会议上，提出有序推进老旧小区综合整治。

有分析认为，经过多年的大规模投资，很多领域的投资需求已经接近饱和，老小区可以说是一个未开发的领域。

国务院参事周宝兴曾撰文指出，城镇老旧小区改造既能促进节能减排，又能解决城镇居民“不平衡不充分”的基本矛盾，也是稳定投资和就业的重要途径。他特别指出，与传统的“铁公基”投资项目不同，老旧小区改造项目投资周期短、边际效益明显、资金周转快、转化为消费能力快。

因此，这个既被视为保障民生，又被视为稳定投资、拉动内需的项目，逐渐上升到国家层面。

自2017年底以来，住房和城乡建设部在广州、韶关、柳州等15个城市启动了老旧小区改造试点。截至2018年底，试点城市共改造老旧社区106个，涉及居民5.9万人，已取得初步经验。

2019年3月，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，开始全面推进这一民生工程。

《通知》将老旧小区定义为2000年以前建成的小区，公共设施落后影响居民基本生活，居民改造意愿强烈。

经过全国范围的调查，有17万个城市旧社区需要重建，涉及4200多万家庭和数亿居民。部分省份先后公布了各自的改造目标:河北今年将改造2779个老旧小区；安徽计划改造523个老旧小区，预计投资约25亿元；湖北提出，到2020年，城市旧社区改造率将超过50%。

今年6月19日，国务院常务会议对城市旧社区改造作出专门部署。

就在例会召开前，6月初，中共中央党校经济教研部原主任王健接受了国务院研究室的采访，就老旧小区改造的意义、存在的问题及对策进行了阐述。

早在2015年6月，王健就向国家行政学院提交了内部参考《关于加快老旧小区改造的建议》，内部参考是6月11日国务院主要领导批示的。

王健在内部参考中表示，在新经济常态下，寻找新的经济增长点刻不容缓，切实而短期的效果就是老旧小区改造。老旧小区改造就是为了存量房产大做文章，既有利民生，又能消化过剩产能。家庭装修、家具家电的后续装修也能刺激居民消费。

他指出，“棚改”是大规模的拆迁建设，老旧小区的改造是以旧换新，让它们更宜居、更节能。与“棚改”相比，老旧小区改造更能带动居民消费。由于经济适用房和棚户区居民收入较低，且不少老旧社区居民有可观的收入和储蓄，得到适当的激励会产生巨大的消费，进而放大政府资金支持老旧社区改造的效果。

王健告诉《中国新闻周刊》，我国老旧小区改造还存在很多问题。各地主要由政府出资，很多缺钱的地方也在积极参与项目，争取中央和上级专项资金的支持。虽然这样也能惠及民生，但很难形成新的经济增长点。

他认为，要刺激经济增长，“电梯进同级户，加楼层”是关键。

电梯困境

因为旅游新村的地形不符合加装电梯的要求，所以加装电梯不在自选菜单上。于是，《中国新闻周刊》再次前往通州调查。

通州区住建委建材办主任李洋告诉《中国新闻周刊》，通州区增设电梯的范围是:无电梯的市、区四层以上住宅，不纳入棚户区改造和房屋征收范围和计划，不局限于2000年以前的老旧小区。截至目前，通州区已批准建设55部电梯，其中在建16部，已投运3部。

电梯是居民利益分化的焦点。通州区白江军社区居委会主任李莉告诉《中国新闻周刊》，就老社区而言，原来的二楼和三楼是最好的楼层。安装电梯后，四楼和五楼成为最好的楼层。所以，低层居民内心有抵触是可以理解的。如何通过解释政策来平衡楼上楼下的利益，是一个难点。

北小苑小区，属于白江军街道，建于2003年，5栋楼，35个单元。目前已有7家单位签订了安装电梯的合同。在这七个单位中，有六个是一楼的底层交易者。其中1号楼3单元电梯已投入使用。

1号楼3单元二楼一位居民告诉《中国新闻周刊》，电梯安装确认签字当天，工作人员和6楼居民一起上门。他们家同意安装电梯，完全考虑到楼上邻居的需求。他说，这个单元的居民大部分是社区建成时的老居民，他们的邻居彼此熟悉，平时关系也很好，可以互相理解。

目前，北京安装一部电梯的平均成本约为60万元。北京市政府各部门补助24万元，通州区政府在此基础上补助6万元。电梯安装可采用购买租赁方式。购买是指居民出资，电梯产权属于本单位业主，免费使用；租赁是指第三方公司出资，电梯的产权归公司所有，居民支付使用费用。选择哪种方式由单位全体业主决定。

北小苑小区1号楼3单元的居民被告知，如果购买，二楼到六楼每户需要缴纳1万元到4万元不等。由于低层住户不愿意出资，最终采用租赁式，由北京杨怡时尚建筑装饰有限公司出资安装。

该公司通过月卡和年卡向居民收取使用费。月卡从90元到240元不等，包括三张卡。

有居民指出，安装电梯的确认函只有一式两份，并没有给他们一份底稿，工作人员只说安装维修不需要付费，但具体使用费却含糊其辞。他们觉得目前的使用费偏高，希望定价机制能够更加公开透明，最好是按付费方式收费。

北京杨怡时尚建筑装饰有限公司经理蔡昌平回应《中国新闻周刊》称，该小区电梯使用率低，按小时付费，公司安装运营成本难以收回。至于记者筹集的电梯广告收入，他表示，这类建筑楼层低，住户少，愿意做广告的公司也很少。

目前在通州签约的电梯均采用半层进入模式。所谓半层入口，就是电梯从楼梯口接入，居民走半层入口。一些老年居民告诉《中国新闻周刊》，他们事先不知道有平面图。如果你知道，你愿意考虑平面图。

对此，蔡昌平解释称，平层电梯需要从居民卧室或厨房进入，对现有房间格局影响较大，居民极难达成共识。同时这类电梯需要增加走廊，会占用更多的公共空房间包括消防通道，改变小区的容积率，难以通过规划部门的审批。而且成本会增加，使得电梯使用费更高。

王健告诉《中国新闻周刊》，目前从全国来看，主要是安装一个半层电梯。对此，他深感遗憾。他认为，平层电梯是老旧小区改造的关键。

首先，半层住户还没有完全解决用户上下楼梯的问题，尤其是行动不便、需要轮椅的老人。此外，安装平层电梯可以促进二次装修，刺激消费。而且走廊可以成为一楼住户的净面积，可以惠及一楼住户，增强一楼住户同意加装电梯的意愿。

2019年4月完成的上海市金山区朱泾镇金场苑小区电梯安装工程，是“半层改平层”的创新尝试。安装电梯总费用70多万，顶楼六楼的住户交了15万，但住户说值，比再买房划算。然而，15万元显然是老社区普通居民所不能接受的。

对于安装电梯需要业主100%同意，王健表达了不同意见。

通州区中仓街道规划科工作人员向《中国新闻周刊》解释，通州安装电梯需要经过全体业主确认后才能进行后续审批。

也有妥协的地方。比如在济南市，在书面协议中，业主可以从“同意”、“不参与或反对”和“反对”中选择。只要一户一物，单位就不能装电梯。

王健认为，在老旧小区安装电梯是出于小区居民的公共利益。根据《物权法》第七十六条规定，电梯经“双三分之二”同意方可安装。他认为，这将大大提高电梯的安装率。

“加层”之争

与“加楼梯”相比，“加楼层”是老旧小区改造中较为复杂和困难的问题。

早在2012年，北京市住房和城乡建设委员会副主任张农科在北京市人大召开的“老旧小区节能保温抗震加固综合整治”新闻发布会上介绍。根据实验计算，抗震加固改造后的建筑一般可以覆盖两层。这两层可以作为政府的经济适用房，通过出售加层的新楼，可以筹集重建资金。

2016年7月16日，在上海永琏地产等单位的支持下，王健在上海举办了中国老旧小区综合整治模式研讨会。研讨会以航天新园为例，探讨了老旧小区改造的市场化模式。方法是:加顶楼销售，销售资金作为综合整治资金，不需要政府财政补贴，不需要向居民收取资金。

一些在沪的NPC代表提出了更激进的建议:在现有的六层住宅基础上增加两层轻型结构，将居住在一楼和二楼的居民搬到七楼和八楼，腾出的一楼可以停车或用作社区服务中心，二楼可以出售。

王健告诉《中国新闻周刊》，过去几年，他发现社会资本有很强的意愿进入老旧小区改造项目。钱不是主要问题，关键在于政策。前期存在“互相等待”的现象:领导希望先试点，否则没有制定政策的依据；执行部门要先给政策，否则不能靠。这导致老旧小区改造进展缓慢，市场化的延迟难以解决。

他建议住房和城乡建设部、国土资源部等部门制定适合城市旧社区改造的法律法规、技术规范和行业标准，因地制宜调整容积率、采光、楼间距等现有规定。

住房和城乡建设部政策研究中心研究员赵鲁星也向《中国新闻周刊》表示，上海部分企业提出通过加层方式筹集老旧小区改造资金，但该方案因影响容积率，未获得规划部门批准。

赵鲁星说，我国目前所有的建筑标准和规范都是针对新建建筑的，比如高度、容积率、采光等。如果用这些标准来要求老建筑，就会出现不合适的情况。因此，从管理、政策法规、标准规范等方面。，要针对老旧小区改造中存在的问题进行深入研究和创新。这需要顶层设计和实践。

　　“很多事物需要创新，需要改变。”赵路兴说。