香港公共屋邨 何以安居：香港保障住房的误区与真相

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今年夏天，北京的租赁市场正在经历新一轮的上涨。8月17日，北京市住房和城乡建设委员会联合约谈住房租赁企业，要求不允许恶性竞争强占住房、哄抬租金。

约束企业，是政府对房屋租赁市场供给端调控的间接方式。更为直接的方式是扩大廉租房供给，为买不起房的城市低收入人群提供保障。但问题就能一劳永逸地解决吗？

与mainland China类似，香港也有廉租房和经济适用房，称为公屋和居者有其屋。申请廉租房是香港低收入人士解决住房问题的首选。不过，目前香港的公屋数量不足以将20万居港的香港人纳入保障网。贫困香港人的住房困难、严重的贫富不均、加剧的社会分化，成为舆论漩涡的中心。迫于舆论压力，政府做出了增加土地供应的决定。

从公屋申请轮候时长“破表”的这一单一维度数据得出公屋供不应求的推论，从而敦促政府调整公屋政策、增加供应。这样的逻辑链虽然看似合理，但不免令人生疑。住房问题的解决，是否只需调控供需两端？香港特区政府的失职是否仅为建楼数量不够？住房问题向来牵涉众多，事实绝非如此简单。

大约30%的居民租公共住房

在香港，住在保障性住房中的居民并非少数。约半数的香港居民租住或购买了香港政府组织兴建的保障性住房。从整体比例上来看，香港政府提供的保障性住房的覆盖程度并不低。对于很多港人来说，维港的繁华或深水埗的破败，都并非日常。狮子山下密布的公共屋邨里平实的烟火气，才是生活。

香港的房屋大致可分为四种:公营房屋、居者有其屋计划、私人房屋及其他房屋。其中，公屋和居者有其屋是由香港政府筹办和兴建的经济适用房。公房相当于mainland China的廉租房，只能出租；居者有其屋计划相当于mainland China的经济适用房，以低于市场价的价格出售给符合收入要求的人。在香港，约有28.9%的居民租住政府提供的公屋，15.2%的居民购买居者有其屋计划。

 

香港公屋的申请者必须满足：18岁以上、香港长期居民以及收入限额这三个条件。由于香港社会步入老龄化，公屋同时也承担了一部分养老功能。60岁以上的老年人或者与60岁以上亲属共同居住的家庭，在申请过程中拥有较高的优先级，轮候时间较短。以个人为单位申请公屋的中青年人在轮候过程中的优先级最低。这意味着，香港的年轻人，如果想通过申请公屋拥有独立空间，搬离父母家，是比较艰难的。

 

香港的热门旅游景点与游客熟知的目的地大多分布在维港两岸的港岛湾仔区和中西区，以及九龙的油尖旺区。其中，湾仔是全港18区中唯一没有公屋分布的区。中西区和油尖旺区的公屋居民占比也低至可以基本忽略不计。公屋居民占整体居民比例最高的是观塘区，区内半数以上的居民租住在公屋中。而这里，也正是香港人口密度最大的地方，每平方公里的居民数超过5万人。与观塘区毗邻的是黄大仙区，这里也是香港人口密度和公屋居民比例双高的地区。

在观塘区和黄大仙区的大部分地区，你可以抬头透过楼林的缝隙寻找，在你的视觉范围内，你可以看到香港的狮子山。1973年，香港电视台开始连续21年播出单元剧《狮子山下》，讲述香港普通人在逆境中自强不息的励志故事。对很多香港人来说，维多利亚港的繁荣或深水的贫穷不是每天都有的。狮子山下质朴的烟火就是生活。

 

公屋政策60年

公屋政策在香港推行了60年，其安置的初衷已经被改善居住环境所取代。公共住房建设的目的实际上已经转移。香港的公共房屋经历了几个建设和发展阶段。人居环境明显改善，居民对人居环境的满意度不断提高。根据最近的一项居民调查，四分之三的香港公屋居民对公屋的管理和服务非常满意或满意。

20世纪40年代中期，处于内忧外患下的香港开始出现“房荒”的问题。许多无房的居民在公共或私人土地上利用简陋的铁皮和木板非法自行搭建住宅，这些房屋也被称为“寮屋”。1954年，位于香港九龙石硖尾的寮屋区发生了史无前例的大火，这场大火使得5万多寮屋居民露宿街头，同时也迫使政府开始关注并介入居民的住房问题，重新审视住房政策，成为政府为居民兴建公共住房的起点。此后，香港的公营房屋建设历经了3个阶段。1972年，当时的港英政府通过了“十年建屋计划”，公屋的大规模、标准化建设由此而始。随着大批公屋的落成，当时的香港低收入人群陆续迁入，居住环境得到明显改善。此后，香港政府的建屋与修缮计划多以“改善居住环境、提高生活质素”为目的，供应的安置初衷已被改善居住环境所替代。

 

公屋的建设与香港的城市规划互为表里。香港政府通过延续多年、渐进式的努力，逐渐将香港由单一中心的贸易港发展为多中心的现代化大都市。人口密集的城市中心区人口逐渐向新界其他地区的新市镇迁移。这一过程缓慢、有序，变化并不剧烈但在持续进行。与此同时，公屋的居住环境也得到了显着的改善。香港公屋的人均居住面积从上世纪90年代的7.8平方米，一路增加到2014年的13平方米，几乎翻了一倍。随着香港政府多年以来对于公屋设计标准的改良、配套设施以及管理的优化，公屋居民对于居住环境的满意度不断提升。最近的居民调查显示，四分之三的香港公屋居民对于公屋的管理及服务表示非常满意或满意。

 

 

 

公屋申请轮候时长持续走高

“平均轮候时间不足3年”是香港房屋委员会定下的“红线”。如果轮候时间超过3年，便表示公屋的供求可能失衡。自2009年以来，香港公屋的平均轮候时间一直在上升。2018年3月底，香港公屋申请人平均轮候时间达到5.1年，创历史新高。香港媒体打破桌子报道了这一情况。迫于压力，运输及房屋局副局长苏伟文承认公共房屋供应短缺，并呼吁社会支持政府寻找土地兴建房屋。

 

在过去几年中，与公屋轮候时长一并走高的是香港媒体对于公屋的关注度。以“公屋”或者“公营房屋”为关键词，在道琼斯旗下媒体数据库Factiva中进行检索可以发现，自2009年以来，香港媒体关于公屋的报道量呈现出明显的上升趋势。2017年的全年相关报道量达到6739篇，是2009年报道量的3倍有余。

 

借助自然语言处理和话题聚类技术对过去一年间的港媒相关报道进行处理可以发现，媒体报道大致可以分为5类，其中报道涉及最多的话题是香港特区政府的公屋政策，其次是公屋申请的相关问题。在公营房屋的相关问题上，香港特区政府被推至风口浪尖。在港媒的报道中，土地紧缺导致公屋供不应求是问题的关键；增加土地开发、提高公屋供应量则是多数报道的解决方案导向。

 

当供不应求的情况出现时，最直接的解决方案是增加供应量。而这也正是近来港人热议的焦点问题。自4月26日起，香港在全社会范围内进行为期5个月“土地大讨论”。香港特区政府列出了18项潜在住房土地来源。港人可以通过参与讨论和投票，决定新增居住用地的来源。讨论的结果尚不得而知，但有一点非常确定：开发土地建造住房已成定局。

公共住房资源分配严重不均

从定义上来看，公屋是由香港政府主导，由香港房委会和房协向低收入人群提供租赁的保障性住房。那么，公屋的供应理应首先满足香港贫穷人口的住房需求。然而香港特区政府统计处发布的2016年统计年鉴显示，香港的贫穷人口中，仅有四成住进了租金低廉的公屋。六成贫穷人口并不在公屋的住房保障下。

 

截止2016年底，全港贫穷人口总数为99.6万人，占香港总人口的12%，同年，香港公屋的认可居民数达到了香港总人口的28%。在理想的情况下，香港公屋的供应量应该完全可以满足香港贫穷人口的住房需求。但这却和实际情况大相径庭。这说明，公屋的资源分配严重不均。

家庭结构的变化从根本上改变了对公共住房的需求。过去30年，虽然香港人口不断增长，但增长速度相对平缓，人口增长并不是造成公屋供求失衡的原因。与此同时，香港人的家庭结构也发生了巨大的变化。由于生育率的下降和结婚年龄的推迟，近30年来，香港的平均家庭数量明显减少。四口之家在20世纪80年代很常见，现在已经减少到不到三口。同时，年轻人对个人空的关注也让他们渴望搬离父母的家，拥有自己独立的住所。根据香港房屋委员会公布的数据，过去20年，非长者申请公屋的人数不断增加。2017年，申请公共住房的非老年人占申请总数的比例接近50%；1999年，这一比例仍为13%。小家庭和一个人申请的增加推动了对公共住房的需求。因此，香港公屋单位数目和认可居民总数的变化趋势是颠倒的。香港的公屋单位总数不断增加，但入住公屋的居民总数却持续下降。

 

 

 

从政府部门的公屋申请处理效率上来看，公屋空置率逐年下降，2016年的公屋空置率仅为0.5%，达到历史最低点。在香港特区政府的努力下，公屋资源接近满负荷运转，但依然不能解决贫穷人口的住房问题，公屋轮候时间也还在逐年攀升。公屋供不应求的情况的确存在，但这一问题绝不可简单归结为公屋供应量不足。 一方面家庭结构的变化令单人或小家庭申请个案数激增，推高了公屋需求；另一方面，大量非贫穷人口挤占了公屋资源，公屋资源分配出现严重不均。

 

公屋难题，福利还是救济

自香港公屋制度发展至今，虽然香港公屋制度的定义仍然是“经济适用房”，但在一些媒体报道中，其定义已被“供买不起私人屋的香港居民居住”所取代。在香港人眼中，公屋已逐渐被认同为“福利”而非“救济”。无论收入情况如何改善，香港人都认为住公屋、尽量保留大单位是理所当然的。虽然香港政府的公屋政策初衷是好的，但在推行政策的过程中，香港政府对政府的强制力和居民的人性有不切实际的高估。此外，由于对社会变化缺乏预期，香港的公共经济适用房政策陷入了深深的误区。盲目增加土地供应，会打击楼市，打击香港弱势的中产阶级。在香港，“大市场、小政府”已成定局，政府的管控措施处处受限。如何走出误区，将经济适用房资源分配给真正需要救济的香港人，是当前香港特区政府亟待解决的问题。

公屋的流转问题常常见诸报端，但香港政府并未定期公布公屋的流转相关数据。香港政府统计处2000年公布数据显示，公屋平均入住时长为11.2年。这一数据在2000年之后再无更新。虽然香港特区政府定期审定公屋居民收入，并且规定，已在公屋住满10年或以上者即为长期租户，其收入或者资产超过指定限额需要缴纳较高租金或迁出公屋。但港府对于收入超标的公屋居民并无切实可行的强制迁出制度。公屋租户只要不违规转租公屋或是在香港购买私人物业，都可以在公屋内继续居住下去。房屋署每两年审定一次收入限额、公屋租金及公屋住户收入。家庭收入超过限额的需要缴纳1.5-2倍公屋租金。但由于公屋租金低廉，即便两倍交租，也远低于租赁私楼和购置房产。因此，公屋居民一旦获批入住，无论收入水平如何变化，多数可以实现长居。

通过对香港论坛“香港论坛”房地产页面近三年的帖子进行话题分析，可以发现香港公众最关心的是如何满足申请条件，通过资格审查。虽然论坛上有对公屋“富户”的批评，但并不妨碍公屋居民在网上分享自己通过“打井政策空”非法占用大单元的经历。

 

 

公屋重新分配阻力巨大

租公房很容易积累财富。以新界租金最低的公屋为例，2007年至2016年，新界公屋平均租金为47港元/平方米，私人楼宇平均租金为178港元/平方米。以一个30平米的公房为例。如果租10年，比租同样大小的私房可以省47.6万港元。租公房很容易积累财富。最近，一则社会新闻在香港广为流传。一名居住在新界沙田区的女性公屋居民被网络骗徒骗走，节省超过2，600万港元。虽然这位居民已经可以在香港置业，但她仍然占用公屋资源，政府并没有干预。

 

 

人性弱点之外，香港私屋售价的连续暴涨是导致公屋居民置业意愿低的客观原因。2017年，香港楼市实现14.37%的涨幅，反映香港房价的中原城市领先指数也一度达到165.62的历史最高点。至2018年2月，香港楼市已连涨21个月。尽管港府出台了一系列调控政策，但结果是徒劳无功。

香港政府并非没有尝试在公屋和私楼之间为香港居民提供第三条安居道路。首任香港行政特首董建华率先提出了“八万五建屋计划”，计划政府每年新增供应不少于8万5千套住宅单位，希望10年内香港的七成家庭可以自置居所，届时轮候租住公屋的平均时间也可以由6.5年缩短至3年。然而，激增的房地产供应量加之亚洲金融风暴使得香港的房价一落千丈，从1997年至2003年共下跌70%。在房地产市场的严重危机下，“八万五”计划暂时搁置，在此阶段，香港政府只提供出租公屋服务，自置居所政策停止执行。2014年，香港政府开始逐步开放居屋销售，每年有计划的向居民出售一部分房屋。但从近三年的数据可以看出，目前香港的居屋计划远远未能满足居民的置业需求。

经济学中，有一个着名的“理性人假设”。该假设是说，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己最小经济代价去获得最大的经济利益。政府在制定政策时的盲目善意和对居民规则意识的过分乐观期待，都会导致一项“仁政”走入误区，为社会注入新的不稳定因素。

香港的公共房屋政策已有60多年的历史。与政治环境和公共住房政策的初始阶段相比，今天的经济形势发生了巨大变化，仍然处于动态变化的过程中。然而，香港社会“大市场、小政府”的格局并没有改变，反而日趋稳定。

公营房屋的香港保障住房问题的真相远非“供不应求”这么简单。保障性住房制度的诸多痼疾早已显现，政策发展已陷入误区。对于一个“服务型”的政府而言，仅靠一个“鹰派”特首的一己之力，难以扭转目前的泥足深陷的困局。未来政策的制定，该如何量财力又量执行力而为，需要港府细细思量。

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