农村产业 农村土地“三权分置”观察：产业活起来 农民富起来

农村土地“三权分立”观察——

产业活了，农民富了。

1月4日，四川省南充市蓬安县新源乡郁芳村210名村民喜获《农村土地承包经营权证》。承包地认证后，农民吃了一颗“定心丸”。彭胜洲

2019年中央一号文件指出，要完善落实集体所有制、稳定农民承包权、放开土地经营权的法律法规和政策体系。完善土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地经营权担保融资。

“三权分立”将农村土地的所有权、承包权和经营权并行分离。农业农村部农村经济研究中心副研究员刘俊杰在接受本报采访时指出，农村土地“三权分立”具有很强的理论和现实意义，开辟了中国特色新农业现代化的新路径，在保障农民承包权益的基础上，赋予新的经营主体更加稳定的土地经营权。

如今，“三权分立”正在进行。效果如何？有哪些体验？

改革有了新的探索

“三权分立”的制度创新应从家庭联产承包责任制入手。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18户农民创下了“生死攸关的局面”，实行以“承包生产到户”“承包到户”为主要内容的承包责任制。

“大承包”实施后的第一年，小岗村获得了丰收。这一做法得到了中央的肯定，家庭联产承包责任制正式走上了我国农村土地管理制度的历史舞台。

家庭联产承包责任制在坚持土地集体所有制的前提下，赋予农民家庭土地承包经营权，从而实现了集体土地所有权与农民土地承包经营权的分离。农民从以家庭为单位的集体手中承包土地，农业经营的劳动力来自家庭成员。

但近年来，随着工业化、城镇化的深入，大量农村劳动力向城镇转移就业，剩余农村劳动力日益老龄化，导致农村土地利用效率低下，农村土地改革亟待深化。

在此背景下，我国开始探索农村土地集体所有权、农民承包权和土地经营权“三权分立”的新方法。

如今，农村土地“三权分立”改革正在进行。

上海松江区等地探索引导农民将土地经营权流转给村集体，再分配给有经营能力的农民；四川省崇州市探索由拥有土地经营权的农民、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的农业合作化制度；江苏省南通市等地探索了农业生产托管制等多种模式，其中土地经营权主体不变，农民通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社通过完全托管和半托管方式开展农业生产经营。

从本质上看，这些做法通过土地经营权的流转或分享，形成了两种基本的规模经营形式，即土地集中和服务集中。这些探索取得了可喜的成效:整合盘活土地资源，提高资源利用效率，推进新型农业经营体系建设，大幅拓宽农村产业发展空，为农村发展带来实实在在的红利。

这个行业有了新的发展

“三权分立”首先要确认权利。

安徽省是全国最早开展农村土地承包经营权登记发证的试点省份之一。目前，全省已发放农村土地承包经营权证1215万户，占被调查农户的99.9%，完成确权档案1213万户，占被调查农户的99.7%。

拿到“红证”有什么意义？“大合同”前领导人之一关友江说:“当证书颁发后，土地将拥有‘身份证’，成为‘活资产’。你自己的土地可以安全地转让、投资、出租、分配和抵押给银行。”关友江说，“大包干”让农民吃足了饭，发证权给了农民一颗“定心丸”。

获得农村土地承包经营权证的农民，不愁流转自己的土地和入股，盘活了土地资源，促进了规模经营，为发展乡村旅游、特色农业等乡村产业铺平了道路。

截至今年3月，安徽省105个县全部完成土地承包经营权信息管理平台建设。下一步，完善县级数据库，依托大数据中心推进省级土地承包经营权信息管理平台建设。

与“三权分立”相匹配的各种制度正在逐步完善。

2018年，浙江省进一步完善“三权分立”制度，出台《关于完善农村土地所有权承包权和经营权分离的实施意见》。截至目前，浙江省农村土地承包经营权登记发证率已达97.4%。

在确认集体产权归属的基础上，浙江省出台管理办法，支持各地开展股权继承、有偿退出和抵押担保权改革试点。全省30%以上的市县制定了股权放开政策，建立了93个农村产权流转交易市场和979个乡镇产权服务平台。截至目前，累计成交3.3万笔，成交金额超百亿元。

目前，安徽省105个县全部成立仲裁委员会，1330个乡镇成立农村土地承包调解委员会，14468个行政村成立调解小组或有专人负责调解，聘用仲裁员2596名。去年，全省共调解土地承包纠纷8950余件，仲裁案件50余件，健全完善了“村调解、县级仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷解决机制。

随着权利的确认和制度保障，“三权分立”改革取得成效，改革释放的红利推动了现代农业的发展。

在农村土地确权发证的基础上，邓州市提出了“三权分立”的改革方案，即“政府集中流转、土地综合整理后再入市”，并在孟楼镇进行试点。在自愿的前提下，截至2018年11月，孟楼镇共签订出让合同5966户，占总户数的98.6%，土地出让面积达6.2万亩。

土地集中流转后，河南邓州土地开发公司投入1.35亿元实施土地综合治理和地力提升工程，显著提升了土壤肥力，增加了外资落户孟楼镇的意愿，为当地农业多元化提供了可能。截至2018年11月，孟楼镇6.3万亩集中用地共有30余家经营主体，包括当地种养合作社和通威集团等大型企业。

三权分立也促进了乡村旅游的发展。

山东省济南市历城区东泉村是著名的古村落，旅游资源丰富，因此被选为农村集体产权制度改革试点村。该村股份经济合作社成立后，合作社作为流转土地的主体，加快了土地流转的速度，促进了旅游资源的管理和开发。2018年，东泉村入驻项目11个，计划投资2700万元。

有新的融资渠道

土地经营权抵押贷款为农民致富探索了一条道路。

四川省眉山市彭山区观音镇的农民张正在忙着重建大棚，他的家庭农场已经初具规模。“新流转的土地、建大棚、买种子和化肥都需要钱。以前靠家里的房子和信用贷款，还款刚刚回到原来，还有钱扩大再经营吗？”面对发展资金的缺乏，张不知所措。

事情的转折点来自于土地经营权的抵押。张以土地经营权为抵押，向当地银行借款。“不仅可以抵押土地经营权，还可以根据种植内容灵活调整还款期限，安全扩大种植规模。”张对说道。

在彭山区，许多农业经营主体选择了像张这样的家庭农场经营模式。土地经营权抵押贷款为他们解决了一个大问题。彭山区农民尝到了土地经营权抵押贷款带来的甜头。现在，这项政策已经在当地逐步推进，为农民提供资金支持。

今年3月1日，农业农村部召开新闻发布会。农业农村部党组成员、中央农办秘书处主任吴表示，下一步将通过完善小农户信用信息采集和评估体系，完善无担保和无担保的小农户小额信贷。扩大农业农村贷款抵押物范围，全面推行农村承包地经营权抵押贷款，提升小农户融资能力。

购买土地经营权的股份是帮助农民致富的另一种方式。

刘俊杰说，党的十八届三中全会提出允许农民投资土地承包经营权发展农业产业化后，农业农村部在黑龙江桦南县等7个地区启动了投资土地承包经营权发展农业产业化试点。经过几年的探索和实践，取得了显著成效:

探索形成多元化持股模式。目前，试点地区探索形成了农民入股公司、农民与原公司成立新公司、农民入股合作社等多元化的持股模式。大部分公司和农民合作社对农民实行“保底收益+股份分红”，有的则直接实行“股份分红”或“股份销售收入”。

促进农业适度规模经营发展。通过引导农民购买土地经营权入股，有效解决了土地如何取得、谁来经营、如何经营、如何保证土地经营稳定等一系列问题。通过土地经营权入股，将一户“小地块”整合为“大地块”，实行统一规划、统一运营、统一管理。

开辟农民增收新途径。土地经营权的持股转化为农民持有的公司和农民合作社的股份，农民的收入来源从农产品生产扩大到涵盖农产品生产、加工、销售的农业全产业链。土地经营权入股后，公司和农民合作社还会通过发展农产品的加工、销售和运输创造一定数量的就业岗位，入股的农民不仅会分享红利，还会获得工作报酬。

卢沛发李金昆段燕楠